Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu: Türkiye’nin Göç Politikasında Gerçek Bir Dönüşüm Mü?

Arka Plan ve Bağlam

Türkiye 1980’li yılların ortalarından bu yana, İran Devrimi ile Orta Doğu, Afrika ve Güneydoğu Asya’daki istikrarsızlıklar nedeniyle çok sayıda Avrupalı olmayan sığınmacılara ev sahipliği yapmaktadır[4]. 1988 ve 1991’de Iraklı Kürt mültecilerin akını bu durumu daha da kötüleştirmiştir. Bu zaman zarfında 1989 yazında Bulgaristan’dan Türkler ve daha sonra da Doğu Avrupa’dan mülteciler Türkiye’ye kaçmıştır. Komünist bloktan gelen mülteciler 1951 Sözleşmesi’nin sağladığı haklardan yararlanıp, etnik olarak Türk olan mülteciler de koruma ve entegrasyon anlamında iyi bir muamele görürken, diğer mülteci grupları Türkiye’de koruma mekanizmalarının bulunmayışı nedeniyle sınır dışı edilme gibi durumlarla karşılaşmıştır[5]. Belirsizlikleri ortadan kaldırma ve güvenlik sağlama amacı taşıyan Sığınma Yönetmeliği 1994 yılında hazırlanmış[6] ve 1999 ile 2006 yıllarında belirli değişikliklerden geçmiştir. 1994 Yönetmeliği’ne ek olarak, 5683 Sayılı Pasaport Kanunu, 5687 Sayılı Yabancıların Türkiye’de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun, 2050 Sayılı İskân Kanunu ve 5682 Sayılı Vatandaşlık Kanunu sığınmacıların hak ve yükümlülüklerine ilişkin düzenlemelere yer vermektedir.

Hal böyle olsa da 1994 Yönetmeliği sığınmacıların ve mültecilerin haklarını koruma konusunda yetersizdi. Bunun yanında bu sığınma mekanizması Avrupalı olmayanlar için uzun vadeli entegrasyona yer vermemekteydi. Pratikte, sığınma mekanizması BMMYK Mülteci Statüsü Belirleme Prosedürü ile paralel seyretmekteydi[7]. Avrupalı olmayan sığınmacılar bu prosedürde başvurularının bir karara varılmasını beklerken Türkiye’de sadece geçici ikamet izinleri alabiliyordu[8]. Türk hükümeti ve BMMYK arasındaki güçlü iş birliğine rağmen, AİHM 1994 Yönetmeliği’nin yetersizliğinden ve yanlış kullanım biçimlerinden kaynaklı olarak mültecilerin insan haklarını ihlal ettiğine hükmeden Türkiye aleyhinde birçok karar vermiştir. AİHM tarafından verilen kararlar, 1999 ve 2012 yılları arasında Türkiye İlerleme Raporlarında AB tarafından getirilen eleştiriler ve Suriye’deki çatışmalardan kaynaklanan durum, yeni bir kanun hazırlanmasının ve daha da önemlisi Türkiye’de yeni bir göç politikası oluşturulmasının ardındaki itici güç olmuştur.

YUKK’un Genel Hatları ve Uygulanması

Avrupa Birliği’nden ve AİHM’den gelen baskıların bir sonucu olarak göç politikasında ilk adım şimdi Göç İdaresi Genel Müdürlüğü olan, Sığınma ve Göç Bürosu ve Sınır Yönetimi Bürosu’nun İçişleri Bakanlığı bünyesinde kurulmasıyla atılmıştır. Bu adımı takiben 4 Nisan 2013 tarihli YUKK (6548 Sayılı Kanun) çıkarılmış ve 11 Nisan 2014’te yürürlüğe girmiştir.

Daha önce de belirtilmiş olduğu gibi YUKK Türkiye’de sığınmacı haklarına ilişkin ilk ulusal kanundur. Yeni kanun Türk mevzuatını AB müktesebatına uygun hale getirme amacıyla birçok yeni hükme yer vermektedir. Kanun yabancılar, uluslararası koruma ve kurum başlığı altında yabancılara ilişkin konuları düzenlemektedir. Sığınma sistemi idaresi yetkisinin İçişleri Bakanlığı içinde Emniyet Genel Müdürlüğü’nden alınarak Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’ne (GİGM) verilmesi insan hakları yaklaşımının benimsenmesini kolaylaştıran önemli bir politika değişikliğidir. Bununla birlikte daha önce yerel Yabancılar, Pasaport, Sınırlar ve Sığınma Departmanlarında çalışmakta olan polis memurlarının buraya yerleştirilmesi, bu görevlilerin sığınma sisteminde deneyimli olması nedeniyle sıklıkla karşılaşılan bir uygulamadır. Bu durumun hak temelli bir yaklaşımdan ziyade güvenlik yaklaşımının sürdürülmesine yol açması muhtemeldir[9]. LGBT mültecilerinin hakları konusunda çalışan bir avukatın beyanına dayanarak, Denizli’de mültecilerle yapılan mülakatların halen GİGM için çalışmakta olan eski polis görevlileri tarafından yapıldığı belirtilmiştir. Bir diğer sorun da görevli sayısının büyük mülteci nüfusuyla – Suriyeliler ile diğer ülke uyruklarından olanları da dâhil edersek yaklaşık 3 milyon[10]– ilgilenmek için yetersiz olmasıdır. Özellikle bu durum mültecilerin temel hak ve hizmetlere erişmesi için gerekli olan kayıt sürecini geciktirmektedir.

Avrupalı olmayan mültecilerin muğlak durumuna ilişkin eleştiriler dikkate alındığında[11] uluslararası koruma yeni sığınma mekanizmasında büyük bir önem arz etmektedir. Bu nedenle, YUKK’un üçüncü kısmı uluslararası korumayı düzenlemektedir. Dört ilkesel terim kullanılmaktadır: mülteci, şartlı mülteci, ikincil koruma ve geçici koruma. “Mülteciler” terimi Avrupalı mülteciler için kullanılırken, “şartlı mülteci” kavramı coğrafi sınırlılık çekincesi nedeniyle Avrupalı olmayan mülteciler için kullanılmıştır. Bunun yanı sıra 62. maddeye göre “Şartlı mültecilerin üçüncü bir ülkeye yerleştirilene kadar geçici olarak Türkiye’de ikamet etmesine izin verilir.” Dolayısıyla buradan Avrupalı olmayan mültecilerin yerleştirme süreci tamamlandıktan sonra Türkiye’den ayrılmalarının beklendiği anlaşılabilir[12]. Buradan bakıldığında, Türkiye’deki Avrupalı olmayan mülteciler için yerel entegrasyon mümkün değildir. Sınır dışı etmeme ilkesine ilişkin AİHM kararlarının bir sonucu olarak,[13] “mülteci” ya da “şartlı mülteci” sayılamayan ancak ölüm cezası, işkence ya da gayri insani veya zalimane muamele ya da ceza riskine maruz kalabileceği ya da silahlı çatışmalar yüzünden genelleştirilmiş şiddetin bulunduğu ülkesine ya da daha önce ikamet ettiği ülkeye gönderilmesi mümkün olmayan bireyler için ise “ikincil koruma” kavramı sağlanmıştır (63. madde).

Hem “şartlı mülteciler” hem de “ikincil koruma” için koruma başvurusunda bulunmaya yönelik prosedürün erişilebilirliği hayati önemdedir. Bu noktada YUKK başvuru prosedürünü detaylı bir biçimde düzenlemektedir (madde 65 – 72). Ancak mülteci hakları konusunda çalışmakta olan avukatlarla yapmış olduğum gayri resmi görüşmelere dayanarak, görevlilerin karar verecek bilgiye sahip olmaması ve\ya geçmişte verilen keyfi kararlar nedeniyle kayda değer yanlış uygulamalar olduğunu söyleyebilirim. Reddedilmiş olan başvuru formları, başvurucunun bir avukatla irtibat kurmasına izin verilmiyor oluşu ve tercüme hizmetinin bulunmayışı özellikle havaalanları gibi geçiş alanlarında karşılaşılan en yaygın ihmaller arasındadır. Diğer yandan AİHM’in Türkiye’nin keyfi kararları ve sınır dışı edilme gözaltında tutulmaya ilişkin mevzuatının bulunmayışına ilişkin içtihadı nedeniyle, YUKK bu uygulamalara ilişkin prosedüre açıklık getirmiştir. Bu konudaki en önemli ve etkili düzenlemeler 54/1(i) ve 80/1(e) maddelerinde yer almaktadır. Bu maddeler uzaklaştırma kararına tabi olan kişilerin ilgili mahkemeler nihai kararlarını verene kadar Türkiye’de kalabilmesini sağlamaktadır. YUKK’tan önce resen sınır dışının askıya alınması söz konusu değildi. Bu nedenle mahkemeler nihai kararlarını vermeden önce sınır dışı yapılabiliyordu. Bu yanlış uygulamanın bir sonucu olarak, sınır dışının acil ve hayati durumlarda yapılmasını engellemek için avukatlar sıklıkla AİHM içtihadının 39. maddesi gereği geçici tedbir alınması için başvuruda bulunmak zorundaydılar[14].

YUKK tarafından tanınmış olan son kategori “geçici koruma”dır ve bu statü sadece Suriye’den gelmekte olan mültecilere verilmektedir[15]. Suriye’deki çatışmalar YUKK’un çıkarılmasından önce başlamış olduğu için, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) 2011 yılında Türkiye’deki mülteci krizinin yönetilmesinde görevli ana kurum olarak belirlenmişti. Suriyeli mültecilere yönelik yaklaşım ilk başlarda onları “misafir” olarak tanımlamaya dayanmaktaydı. Kısa bir süre sonra 2012 yılının Mart ayında, İçişleri Bakanlığı tarafından yayınlanmış olan “gizli yönetmelik”le Suriye’den gelen mültecilerin statüsü “geçici koruma” olarak belirlenmiştir. Bu arada söz konusu gizlilik durumu sivil toplum tarafından eleştirilmiştir[16]. YUKK yürürlüğe girdikten sonra Göç İdaresi Genel Müdürlüğü himayesinde uygulanmak zorunda olmuştur. Ancak, mülteci kamplarının idaresi AFAD’ın yetkisinde kalmıştır. Buna karşın, 2014’ün ikinci yarısından itibaren kitlesel bir biçimde Türkiye’ye gelmelerine rağmen, Iraklı sığınmacılar geçici korumaya tabi değildirler. Iraklı sığınmacılar için hâlihazırda iki seçenek bulunmaktadır: uluslararası koruma için başvurmak ya da “insani gerekçelere dayanarak ikamet izni alma” talebinde bulunmak. Statülerine ilişkin bu belirsizlik sağlık gibi zaruri ihtiyaçlara yönelik hizmetlere erişebilmelerine engel olmaktadır[17]. Şaşırtıcı bir biçimde,  “insani gerekçelere dayanarak ikamet izni” alan Iraklı sığınmacıların sayısına ilişkin istatistikleri gösteren erişilebilir bir veri bulunmamaktadır. Bu noktada, oldukça benzer durumlarda neden farklı koruma mekanizmalarına başvurulmakta olduğu sorusu sormaya değerdir.

Yapmış olduğum araştırmalar, yukarıda bahsedilen bu kategorilere göre sahada farklı uygulama ve algılar bulunduğunu göstermektedir. Bu durum sadece hukuksal çerçeveden değil aynı zamanda Türk hükümetinin izlediği politikalardan da kaynaklanmaktadır. Medyadaki görünürlük, nüfuslarının çokluğu ve hükümetin onları iyi karşılaması gibi nedenlerle Suriyeli mülteciler kamuoyunun tabiri caizse gözü önündedir. Ancak Suriyeli olmayan mülteciler çok uzun bir süredir görmezden gelinmektedir. Bunun yanı sıra, Irak ve Afgan mültecilerle gerçekleştirilen gayrı resmi görüşmeler temelinde, bu durum farklı mülteci grupları arasında “bir hiyerarşi oluştuğu” şeklinde algılanmaktadır.

Hukuki Yanlış Uygulamanın Ötesindeki Karmaşıklıklar ve Öneriler

Her şeyden önce coğrafi sınırlamanın korunması, geldikleri ülkeye bağlı bir mültecilik statüsü ortaya çıkardığından muğlak bir durum yaratmaktadır. Bu ikilik çözülmeden mülteci haklarına tam olarak saygı duyulması mümkün değildir. Bu nedenle, coğrafi sınırlılık kesinlikle kaldırılmalıdır.

Kanunların yanlış uygulanmasından kaynaklanan sorunların yanı sıra göç politikalarının yetersizliği nedeniyle ortaya çıkan sorunlar söz konusudur. Dil, onca yıldan sonra eğitim, sağlık, hukuki destek ve emek piyasasına erişim anlamında mültecilerin gündelik hayatlarını etkileyen önemli bir sorun olarak kalmaktadır[18]. Mültecilere yönelik Türkçe dil kurslarının kapasitelerini artırmanın yanında Türk personellere de Arapça ve Farsça gibi yabancı dillerin öğretilmesi değerlendirilmelidir. Entegrasyon; karşılıklılık gerektiren bir süreç olduğu için yerel halkın eğitimi her iki taraf için de sürecin daha rahat ilerlemesine yardımcı olacaktır.

Bir diğer kritik nokta da Türkiye’deki göç politikalarına toplumsal cinsiyet perspektifinin dâhil edilmesi gerekliliğidir. Barınma, fiziksel güvenlik, sağlık, psikolojik müdahale, gıda güvenliği, eğitim, gelir ve hukuki danışmanlık hizmeti gibi ihtiyaçlar kadın mültecilerin kırılgan konumlarının ortadan kaldırılması için elzemdir. Bunun yanında, kentli kadın mültecilere erişimin zorluğu onlara yönelik proje ve politikaların daha fazla önem taşıdığı anlamına gelmektedir[19].

Yapmış olduğum gözlemler, mali sorunlar gibi ihtiyaçlarına cevap alabilmek için ilk önce belediyeleri ziyaret eden mültecilerin temel hizmetler ve benzeri ihtiyaçlara erişmekte başarısız olduğunu göstermektedir. Bu noktada yerel makamların, özellikle ihtiyaç sahibi mültecilere erişmede önemli bir rolü vardır. Bu bakış açısından ele alındığında, hizmet sağlamayı daha organize ve sistematik hale getirmek amacıyla, belediyeler göç danışmanlarını da barındıran göç bölümleri kurmalıdırlar. Bunun sağlanması “hayırsever” politikalar yerine hak temelli bir yaklaşımın benimsenmesine yardımcı olabilir.

Aynı zamanda göç politikalarını planlamak ve icra etmek için YUKK’un düzenlenmiş olması gibi, GİGM bünyesinde bir Göç Politikaları Kurulu’nun oluşturulması tamamlanmalıdır. Göç politikalarında bir insan hakları yaklaşımın benimsenmesi ve hayata geçirilmesi hesaba katılmalıdır.

YUKK Türkiye’nin göç politikasında bir değişime doğru atılmış önemli bir adımdır. Ancak, bu temelde gerçek bir değişim sağlamak için kanun tek başına yeterli değildir. Bu kanun mutlak suretle iyi uygulamaların eş zamanlı olarak kabul edilmesiyle desteklenmelidir. 

Referanslar

[1]– Buna rağmen, Türkiye Avrupa’da 1 Ocak 1951’den önce gerçekleşen olaylar nedeniyle mülteci olanları korumayı amaçlamış olan 1951 Mülteci Sözleşmesi’nin ilk imzacılarından biridir. Bu noktadan sonra, 1967 tarihli Mültecilerin Statüsüne İlişkin Protokol (1967 Protokolü) coğrafi ve zaman kısıtlamalarını kaldırarak 1951 Sözleşmesi’nin kapsamını genişletmiştir. Türkiye bu Protokolü onaylamakla birlikte Sözleşme’nin 1/b maddesine uygun olarak coğrafi kısıtlamayı sürdürmüştür. Bu nedenle sadece Avrupalı sığınmacılar Türkiye tarafından hukuki olarak mülteci kabul edilmektedir.

[2]– Türkiye İlerleme Raporları 1999 ve 2013 yılları arasında Türkiye’nin göç politikasının yetersizliğine dikkat çekmiştir. Türkiye ilerleme raporları için AB Bakanlığı, http://www.ab.gov.tr/?p=123&l=2

[3]– Bkz. Abdolkhani ve Karimnia Türkiye aleyhinde Davası (Başvuru numarası 30471/08), Z.N.S Türkiye Aleyhinde Davası (Başvuru numarası 21896/08), Charahili Türkiye Davası (Başvuru numarası 46605/07) Tehrani ve Diğerleri Türkiye Davası (Başvuru numarası 32940/08, 41626/08, 43616/08).

[4]– Kemal Kirişçi, “Turkey’s New Draft Law on Asylum: What to Make of It?, in Turkey, Migration and the EU: Potentials, Challenges and Opportunities, ed. Seçil Paçacı Elitok and Thomas Straubhaar, Hamburg University Press, s. 63-83. http://hup.sub.uni-hamburg.de/volltexte/2012/118/chapter/HamburgUP_HWWI5_Migration_Kirisci.pdf

[5]– Kemal Kirişçi, “The Legal Status of Asylum Seekers in Turkey: Problems and Prospects”, International Journal of Refugee Law Cilt. 3, No. 3, Oxford University Press, 1991.

[6]– 1994 Yönetmeliğinin tam ismi “Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”tir, No: 94/6169, Resmi Gazete, No. 22127, 30 Kasım 1994.

[7]– BMMYK tarafından verilen tanıma göre, “Mülteci Statüsü Belirleme, hükümetlerin veya BMMYK’nın uluslararası koruma için başvuran bir kişinin uluslararası, bölgesel veya ulusal hukuk çerçevesinde mülteci kabul edilip edilemeyeceğini belirledikleri hukuki ve idari süreçtir.” Bkz. UNHCR, RSD, http://www.unhcr.org/pages/4a16b1d06.html

[8]– Cavidan Soykan, “The New Draft Law on Foreigners and International Protection in Turkey”, Oxford Monitor of Forced Migration, 2012, Cilt 2, No. 2, 38-47.

[9]– Türkiye’de Mültecilik ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar, http://www.umhd.org.tr/?s=5

[10]– Avrupa Komisyonu, http://ec.europa.eu/echo/files/aid/countries/factsheets/turkey_syrian_crisis_en.pdf

[11]– Suriye’den gelen mülteciler ”şartlı statü” altında değerlendirilmemektedir. Suriyeli mülteciler “geçici koruma” kapsamında korunmaktadır.

[12]– Soykan, s. 45.

[13]– Ahmadpour Türkiye Davası (no. 12717/08), Dbouba Türkiye Davası (no. 15916/09), D. ve Diğerleri Türkiye Davası (no. 24245/03).

[14]– “Geçici tedbir, Mahkemenin oturmuş içtihadı uyarınca telafisi mümkün olmayan bir zararın muhtemel olması durumunda uygulanan acil önlemlerdir.” Daha fazla bilgi için, Fact sheet – Interim measures, AİHM, http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Interim_measures_ENG.pdf.

[15]– “Türkiye Sığınma Sisteminin Genel Değerlendirmesi: AIDA Projesi Ülke Raporu” (ECRE İşbirliğiyle), http://www.mhd.org.tr/images/yayinlar/MHM-48.pdf

[16]– Kemal Kirişçi, Syrian Refugees and Turkey’s Challenges: Going Beyond Hospitality, Brookings, 2014,http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/05/12-turkey-syrian-refugees-kirisci/syrian-refugees-and-turkeys-challenges-may-14-2014.pdf

[17]-Irak’tan Gelen Mülteciler Sağlık Hizmetlerine Erişemiyor, http://www.multeci.org.tr/haberdetay.aspx?Id=108

[18]– İlgili raporlara bakınız: Stephani Dorman, “Educational Needs Assessment of Urban Syrian Refugees in Turkey”, YUVA Association, September 2014; Mülteci-Der, “Türkiye’de Mülteci Olmak: Uydu Kentler İzleme ve Raporlama Projesi Kapanış Toplantısı Notları”; Migration Policy Center, “The Educational and Mental Health Needs of Syrian Refugee Children”, http://www.migrationpolicy.org/research/educational-and-mental-health-needs-syrian-refugee-children.

[19]– Amanda Jessen, The Government of Turkey and Syrian Refugees: A Gender Assessment of Humanitarian Assistance Programme, Georgetown Institute for Women, Peace&Security, Eylül 2013, https://giwps.georgetown.edu/sites/giwps/files/The%20Government%20of%20Turkey%20and%20Syrian%20Refugees%20-%20A%20Gender%20Assessment%20of%20Humanitarian%20Assistance%20Programming.pdf